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关键小国拯救国际自由经济秩序：来自东亚的案例

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作者：Trissia Wijaya，立命馆大学开放创新与协作研究机构高级研究员；Jessica C. Liao，北卡罗莱纳州立大学公共与国际事务学院副教授；Ewon Baik南加州大学政治学和国际关系助理教授 ；Saori N. Katada，南加州大学政治学和国际关系教授。

来源：Trissia Wijaya, et al, “Pivotal Power of Small States to Save the International Liberal Economic Order: the Case from East Asia,” The Pacific Review, published online: June 28, 2024, https://doi.org/10.1080/09512748.2024.2369700.

导读

在权力结构发生变动和重大转变的时期，中小国家对地区和全球秩序具有相当大的影响力。2008年全球金融危机标志着这样一个关键时刻——中国的崛起加速，美国和中国之间的贸易紧张局势加剧。许多人认为，这些紧张局势严重影响了自由国际经济秩序。20世纪90年代，世界贸易组织的成立推动了超全球化时代，但在多哈回合谈判期间，全球化陷入停滞，进一步加剧了人们的怀疑。

衡量权力转移影响的一种方法是研究全球金融危机后低收入国家经济秩序结构的深刻变化。全球生产和技术法规已从以WTO为中心的单极格局转变为以自由贸易协定 (FTA) 为特征的多极格局。在一个增长乏力、保护主义加剧的世界里，将自由贸易协定标记为全球化障碍的批评已经过时，大型自由贸易协定已成为后全球金融危机时代低收入国家经济秩序的重要组成部分。

这种不断发展的动态引发了一个被忽视的问题：亚洲小国在权力转移和随之而来的低收入国家经济格局转型中扮演什么角色？尽管亚洲小国在全球舞台上的实力有限，但它们往往倾向于采取旨在缓解权力转移导致的不确定全球环境带来的风险的政策，这种策略被称为对冲。对冲文献虽然提供了宝贵的见解，但也有其局限性，包括过度简化，将小国的国家利益和条件同质化。此外，将这些国家仅仅描述为风险对冲者，会低估了它们在不确定的情况下采取主动措施维护自由国际经济秩序的潜力。

本研究旨在探索小国如何通过做出大胆的政策选择来支持自由国际经济秩序，从而追求国内和国际政治利益。它深入探讨了小国为何要承担这样的风险，以及它们的行动如何影响 自由国际经济秩序和大型自由贸易协定的发展。值得注意的是，小国对自由国际经济秩序的支持各不相同，受到决定其风险承受能力和战略考量的国内和外部约束的影响。它们在制定贸易政策时如何面对或屈服于这些约束是本文的核心问题。

理论化小国维护自由国际经济秩序的策略：动机、制约因素和结果

在探讨小国在权力转移以及随之而来的国际秩序变化中所扮演的角色时，本文借鉴了已有国际关系文献。首先，权力转移理论强调，国际秩序不仅由霸权国和崛起的挑战者塑造，还受到其盟友和其他致力于维护现有秩序的国家的反应的影响。其次，学者们强调集体行动问题，并警告称要警惕“金德尔伯格陷阱”，即权力转移期间公共物品供应可能中断。

虽然上述文献与本文研究相关，但对冲文献对小国如何应对权力转移导致的自由国际经济秩序规则的演变提供了最有见地的解释。这部分研究主要从小国的角度进行，将对冲描述为“在高度不确定时期寻求保险的行为”。这些研究集中在东亚，发现尽管强国对它们支持的需求日益增加，但小国在外交政策立场上大多保持矛盾态度，寻求在各种安全、贸易和外交问题上建立多重伙伴关系，以避免被任何一个大国所束缚或抛弃。

然而，对冲理论也有其局限性。首先，它强调风险缓解和冲突调解，这导致其与中等强国的概念在概念上相似，两者都假定风险规避是小国的默认立场。此外，对冲的逻辑未能充分阐明影响国家风险认知和政策选择的内部和外部动态。此外，并非所有国家都有对冲能力，也并非所有对冲者都一定支持开放的经济体系。从本质上讲，对冲的概念需要进一步分析明确，并且必须承认小国在外交政策制定中也可能是冒险者。

在本文的研究中，核心问题围绕着在国内和外部约束条件下，小国在何种情况下愿意或能够承担风险来支持贸易自由化并参与自由贸易协定谈判。

为了阐明这三个国家不同的发展轨迹，本文设计了一个框架，该框架基于多个因素的相互作用，包括一国的国家经济利益（经济结构）、国内政治动态（政体类型）和各自地缘政治背景下的外交关系（国际地位），这些因素影响着该国通过自由贸易协定推动贸易自由化的动机、国内制约因素和外部压力。

1.动机——经济结构：经济结构的差异显著影响小国支持自由国际经济秩序的动机水平。这种动机受到经济发展、市场规模和全球竞争力等结构性因素的影响。

2.国内制约因素——政体类型：贸易自由化不可避免地会在小国中产生赢家和输家，尽管它们是自由国际经济秩序的主要受益者。

3.外部制约因素——国际地位：全面分析外交政策需要考察国内和外部因素及其错综复杂的相互作用。

越南：动机强烈，限制较少

自改革开放以来，越南的和平与繁荣就离不开“低收入国家经济政策”。越南的经济改革计划“革新”是在越南统一后最艰难的时期之一启动的。随后，经济发展成为越南寻求政治生存的重中之重。为实现这一目标，越南努力培养和拓展与大国和小国、发展中国家和发达国家、近国和远国的关系。河内借鉴中国的经济改革战略和“东亚模式”，创新的“全方位”外交政策旨在开拓出口市场和吸引外商直接投资，利用该国丰富的劳动力来促进出口导向型经济。

因此，国际经济一体化成为越南改革开放议程中无可争议的优先事项，签署贸易协定成为越南对外经济政策的基石。然而，越南持续融入全球经济仍面临诸多挑战，因此必须进一步改革和自由化。越南在加入世贸组织后至少12年内被列为非市场经济，这凸显了市场化改革的紧迫性。该国为维持增长而努力建设基础设施（包括物质和制度基础设施），体现了避免“中等收入陷阱”的挑战。

越南认识到与所有全球大国及其相应政策进行接触的必要性，以减轻这一不断变化的形势下的不确定性。特朗普政府时期美国突然退出TPP就是这种不确定性的典型体现，这不仅扰乱了越南的战略，还引发了对美国经济和军事紧缩的担忧。

因此，越南开启了一些学者所称的“革新2.0”时期，标志着越南进入了积极主动的外交政策参与的新时代。在TPP受挫后，越南加紧与欧盟就《欧盟-越南自由贸易协定》（EVFTA）进行谈判。越南为达成该协议承担了很高的政治风险。与TPP类似，EVFTA 的范围超出了传统的关税削减和市场准入，涵盖了劳工权利、公民社会、法律透明度、公共采购和环境法规等敏感问题的规定，河内认为这些规定可能侵犯其主权，尽管谈判陷入僵局，但河内最终凭借强大的政治决心，在相关问题上作出让步，促成国内共识，并达成协议。

尽管越南做出了各种努力，但与中国的关系仍然是河内“革新2.0”战略的基石。为了应对日益加剧的地缘政治不确定性，越南坚定地坚持独立自主和国际一体化的外交政策原则，同时积极与两个超级大国接触，以推进其国家利益。河内深刻理解地理条件的限制，始终将与中国的关系视为重中之重。中国以区域和全球经济一体化举措挑战美国在自由国际经济秩序中的权力，这为越南和东盟提供了重要的经济机遇。

印度尼西亚：中等动机，中等限制

印尼对自由国际经济秩序的支持反映了其外交政策的务实动机，即“独立和积极”。这种姿态长期以来使雅加达能够在多国的国际环境中维护其经济利益。务实的政策赋予印尼很大的自由度来重塑和维护地方经济秩序，管理多种内外部因素，包括国家发展水平、国内利益集团之间的冲突、大宗商品的兴衰、以及与多边主义和区域主义相关的国际承诺。尽管公众支持自由贸易，但印尼领导人倾向于以一种兼顾自由改革派和保守派两种相互矛盾的立场的利益的方式来支持自由国际经济秩序，以确保他们继续执政的前景。

显然，印尼的不结盟外交政策使其拥有很大的自由度，可以以多层次的方式维护自由国际经济秩序，其中东盟是关键轴心。首先，雅加达重新调整了其与韩国和澳大利亚等中等强国的关系，根据新通过的双边贸易协定，这些国家可以特别进入美国，因此它们可以充当缓冲，以维持印尼在全球价值链中的地位。其次，印尼利用其资源实力提升与美国的双边伙伴关系，以管理中国在镍生产领域占据主导地位带来的风险。最后，印尼利用RCEP作为其关键外交政策工具，以发挥其区域领导作用，并在中美贸易战加剧的情况下增强其韧性。这是印尼通过扮演调解人角色，在东盟自由国际经济秩序战略上发挥自身影响力的一种方式。

不结盟立场使印尼在协调其投资和贸易政策方面拥有更大的机动性。在这里，很明显，雅加达根据多边和双边自由贸易协定对印尼在全球价值链中重新获得的国家利益的战略和经济重要性对其进行了排名。作为东南亚最大的经济体，印尼拥有丰富的自然资源和东盟平台，因此在根据国内政治优先事项调整不结盟战略的同时，印尼拥有更多从超级大国竞争中获益的筹码。尽管印尼积极参与双边和多边贸易协定，但仍不清楚印尼将在多大程度上始终如一地维护自由国际经济秩序。

韩国：积极性高，限制性强

冷战结束后，韩国自由经济秩序的胜利与韩国成为自由民主国家的时间大致相同。在经济上，作为一个依赖出口的新民主国家，首尔迅速接受了韩国自由经济秩序的价值观，即贸易自由化和制度化的国际合作。

在21世纪初期，双边自由贸易协定盛行，支持自由国际经济秩序的积极性很高，取得了令人印象深刻的成果。就在首尔于2006年完成与美国的自由贸易协定谈判时，欧盟、中国和日本几乎立即表达了与韩国进行自由贸易协定谈判的兴趣。韩国很快于2010年与欧盟达成了自由贸易协定，成为第一个与美国和欧盟达成自由贸易协定的东亚国家。2012年，韩国与美国的自由贸易协定终于生效，同年，首尔开始与北京进行自由贸易协定谈判，韩国将获得区位优势，成为世界上唯一一个与美国和中国同时签订自由贸易协定的国家，并在区域谈判中发挥主导作用。

尽管自由民主的价值观与自由世界秩序相一致，但具有讽刺意味的是，自由民主可能会阻碍制定连贯一致的外交政策，从而无法积极维护自由国际经济秩序。第一种制约因素是，韩国总统任期只有五年，这是导致政策不一致的一个因素。候选人参加竞选是为了赢得选举，一旦当选，就不再需要连任。因此，新一届政府热衷于摆脱前任的口号，推出并不总是连贯的新举措和愿景声明。其次，国内民众对保护主义的诉求也可能对自由国际经济秩序的支持构成挑战，例如在首尔重新谈判韩美自由贸易协定时，韩国被迫做出重大让步。

尽管历届政府在推进双边自由贸易协定时都能够取得进展，但在超级自由贸易协定时代，突破国内限制对韩国来说变得更具挑战性。这是因为超级自由贸易协定的出现反映了美国和中国两个超级大国之间的严重紧张关系，这大大增加了韩国作为美国的正式盟友而面临的外部限制，而美国的最大贸易伙伴是中国。当超级大国之间的紧张关系不严重时，中小国家就有更大的发展空间，敌对情绪的加剧使得韩国等国家保持中立立足点的空间越来越小。到目前为止，首尔已经采取主动行动，不再仅仅成为美国主导秩序的追随者，而是在援助和安全问题上推行国际主义政策。

结论

亚洲中小型国家通过积极参与自由贸易协定，在超级大国紧张局势中获得了关键权力。本文重点研究了越南、印度尼西亚和韩国，以分析这些政府在什么条件下能够承担更高的风险来支持自由国际经济秩序。这三个国家的政府都积极地调整了贸易和投资战略，以应对大国动态以及全球金融危机等其他外生事件所造成的外部需求变化。

越南认为经济参与与安全之间存在着密切的联系，因此它签署了这些自由贸易协定，不仅是为了增加经济增长和自由改革的前景，也是为了确保在该地区贸易和投资机构中占据关键地位。与此同时，印尼以东盟中心地位为重要轴心，参与大国全方位交织战略。鉴于其提升其在全球价值链和多边平台中地位的战略计划，印尼已展现出扩大和确保低收入国家经济一体化核心支柱（即对开放市场的承诺）的潜力。韩国长期以来一直寻求成为亚太地区的自由贸易中心，并成为第一个与美国和欧洲建立双边自由贸易协定的亚洲经济体。作为更先进的自由经济体，韩国正努力通过与其他中小国家接触，成为地区和全球自由制度建设的中心，尽管其在国内以及中美之间的立场都存在矛盾。

比较这三个案例，本文发现了一个有趣而又违反直觉的结果。作为最民主、与美国最亲密的盟友，韩国受到的限制最多。印尼和韩国都面临国内制约因素，但实行一任总统制的韩国尤其面临此类挑战。越南政府在与西方签署了多项高质量的自由贸易协定后，面临着应对经济改革调整成本的挑战，但它仍然拥有更大的回旋余地，可以承担地缘政治风险并抓住机遇。美韩安全同盟限制了韩国的关键能力，因为它被迫更容易满足中国的要求，以平衡与两个超级大国的关系。

本研究考察了亚洲小国背后的动机、战略和挑战，以及它们对权力转移时期自由国际经济秩序的影响。尽管这些小国通常被视为被动行为者，通过对冲努力在超级大国的紧张局势中生存下来，但案例研究发现这些中小国家做出了务实和主动的政策选择。国内政治和国际地位的性质对这些政府在面对外部挑战和机遇时作为支点国家表现的有效性有着重要影响。本文发现，在大多数情况下，政府各自对国家利益的追求引导它们积极支持和保护自由国际经济秩序。

词汇积累

liberal international economic order (LIFO)

自由国际经济秩序

free trade agreements (FTAs)

自由贸易协定

Kindleberger Trap

金德尔伯格陷阱

译者：吴谨轩，国政学人编译员，上海外国语大学国际政治专业硕士生。

校对 | 林尚沅 吴文博

审核 | 李源

排版 | 赵弘宇

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